5月15日，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)施行，檢察公益訴訟作為強(qiáng)化國家海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境治理的重要措施，將在維護(hù)國家海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境權(quán)益方面發(fā)揮重要作用?！?/p>
《規(guī)定》吸收了檢察機(jī)關(guān)以往參與國家海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的寶貴經(jīng)驗(yàn),集中解決了檢察機(jī)關(guān)參與國家海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)所面臨的諸多問題:
一是明確了檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體資格?！兑?guī)定》出臺(tái)前,各地檢察機(jī)關(guān)根據(jù)2017年修訂的民事訴訟法,通過刑事附帶民事公益訴訟和單獨(dú)提起民事公益訴訟的方式已辦理了一批海洋環(huán)境民事公益訴訟案件;最高人民檢察院組織開展了“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)?！兑?guī)定》的出臺(tái),進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體資格,有助于提升海洋生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)水平。
二是明確了檢察公益訴訟在海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的制度定位。最高人民法院在發(fā)布《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》時(shí)曾表示,海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于民事公益訴訟案件范圍,但該項(xiàng)制度適用作為特別法的海洋環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定,因此在提起訴訟的主體范圍和法律依據(jù)等方面與傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟有所區(qū)別,由此引發(fā)包括檢察公益訴訟在內(nèi)的相關(guān)環(huán)境公益訴訟制度如何與之銜接的問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為,海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與海洋環(huán)境民事公益訴訟分屬兩項(xiàng)訴訟制度,相互關(guān)系還需要進(jìn)一步界定?！兑?guī)定》通過將海洋環(huán)境保護(hù)法第89條和民事訴訟法第58條共同作為海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴依據(jù)予以充分銜接,明確了行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門和檢察機(jī)關(guān)作為有權(quán)提起訴訟的主體,采用“特定主體優(yōu)先起訴,特別法優(yōu)先適用”的原則,既明確了檢察公益訴訟在海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的制度定位,又厘清了提起公益訴訟的法律依據(jù)和起訴主體的訴訟順位。
三是明確了檢察公益訴訟在海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的功能價(jià)值?！兑?guī)定》明確了檢察機(jī)關(guān)可提起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件范圍,包括民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟和行政公益訴訟,涵蓋了檢察機(jī)關(guān)依法履行檢察公益訴訟職能的全部訴訟類型,有助于檢察機(jī)關(guān)通過適當(dāng)途徑實(shí)現(xiàn)維護(hù)海洋環(huán)境公共利益的功能價(jià)值。第一,檢察機(jī)關(guān)提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事公益訴訟,有助于將海洋環(huán)境治理外部成本內(nèi)部化;第二,檢察機(jī)關(guān)提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政公益訴訟,有助于發(fā)揮對(duì)行政主管機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督職能;第三,檢察機(jī)關(guān)提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)刑事附帶民事公益訴訟,可以確保環(huán)境司法實(shí)現(xiàn)效益最大化。
為有效保護(hù)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境,積極發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)參與海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的優(yōu)勢作用,筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)開展海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)從以下幾方面發(fā)力:
一是發(fā)揮銜接社會(huì)組織參與海洋環(huán)境公益訴訟的橋梁作用。雖然《規(guī)定》未將符合環(huán)境保護(hù)法規(guī)定條件的社會(huì)組織納入提起訴訟的主體范圍,但檢察機(jī)關(guān)的加入無疑為社會(huì)組織參與海洋環(huán)境公益訴訟搭建了重要橋梁,有助于實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)主體多元化銜接路徑。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第24條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件線索包括自然人、法人和非法人組織向檢察機(jī)關(guān)控告、舉報(bào)的線索,以及國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和人大代表、政協(xié)委員等轉(zhuǎn)交的線索等。顯然,包括環(huán)境社會(huì)組織在內(nèi)的各主體發(fā)現(xiàn)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境受到損害或存在重大環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的線索,可以向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào),并配合檢察機(jī)關(guān)及時(shí)開展調(diào)查核實(shí),協(xié)助檢察機(jī)關(guān)履行公益代表職責(zé)。目前,檢察公益訴訟辦案方式正逐步引入公開聽證、人民監(jiān)督員和專家學(xué)者參與等多種形式,為社會(huì)組織參與海洋環(huán)境公益訴訟搭建了平臺(tái)。
二是發(fā)揮檢察公益訴訟的協(xié)同作用?！兑?guī)定》將檢察機(jī)關(guān)納入訴訟主體,不僅打破了原海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門“一元主體”限制,而且通過厘清訴訟順位,明確檢察公益訴訟的職能定位,更加有效地發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的銜接作用。司法實(shí)踐中,由于海洋環(huán)境治理的專業(yè)性和復(fù)雜性,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分尊重和支持海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門發(fā)揮維護(hù)公共利益的專業(yè)優(yōu)勢,同時(shí)也應(yīng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的訴訟優(yōu)勢,在有關(guān)行政機(jī)關(guān)需要提起訴訟但存在障礙或需要支持的時(shí)候,通過參與、支持等方式幫助行政機(jī)關(guān)完成訴訟程序,更好發(fā)揮檢察公益訴訟在海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的制度優(yōu)勢,共同實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境治理目標(biāo)。
三是發(fā)揮行政公益訴訟的督促作用。海洋環(huán)境保護(hù)法第5條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政主管部門、海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門等多個(gè)分工行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門,加上海警法增設(shè)的海警機(jī)構(gòu),以及海洋環(huán)境保護(hù)法第5條第6款規(guī)定的沿?？h級(jí)以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門,目前我國海洋環(huán)境治理仍存在“九龍治水”的現(xiàn)象。因此,檢察機(jī)關(guān)開展海洋環(huán)境行政公益訴訟,既要厘清不同行政機(jī)關(guān)的職能分工,根據(jù)公益損害事實(shí)、權(quán)力清單明確監(jiān)督對(duì)象,避免造成錯(cuò)誤監(jiān)督,又要把握海洋環(huán)境污染的流動(dòng)性、潛伏性和廣闊性等特點(diǎn),立足雙贏多贏共贏,堅(jiān)持訴前實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的是最佳司法狀態(tài)的理念,發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢,由上級(jí)檢察院統(tǒng)一指揮,協(xié)調(diào)各地檢察機(jī)關(guān)和海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門共同參與,有效發(fā)揮協(xié)調(diào)和督促作用,努力實(shí)現(xiàn)共同治理最優(yōu)效果。
(作者分別為上海海事大學(xué)法學(xué)院副教授、上海市人民檢察院第二分院檢察官)
來源：正義網(wǎng)-檢察日?qǐng)?bào) 作者：王慧 吳曉東
