5月15日，最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)施行，檢察公益訴訟作為強化國家海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境治理的重要措施，將在維護國家海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境權(quán)益方面發(fā)揮重要作用。
《規(guī)定》吸收了檢察機關以往參與國家海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護的寶貴經(jīng)驗,集中解決了檢察機關參與國家海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護所面臨的諸多問題:
一是明確了檢察機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體資格?！兑?guī)定》出臺前,各地檢察機關根據(jù)2017年修訂的民事訴訟法,通過刑事附帶民事公益訴訟和單獨提起民事公益訴訟的方式已辦理了一批海洋環(huán)境民事公益訴訟案件;最高人民檢察院組織開展了“守護海洋”檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動?！兑?guī)定》的出臺,進一步明確了檢察機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體資格,有助于提升海洋生態(tài)環(huán)境司法保護水平。
二是明確了檢察公益訴訟在海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護中的制度定位。最高人民法院在發(fā)布《關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》時曾表示,海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于民事公益訴訟案件范圍,但該項制度適用作為特別法的海洋環(huán)境保護法的相關規(guī)定,因此在提起訴訟的主體范圍和法律依據(jù)等方面與傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟有所區(qū)別,由此引發(fā)包括檢察公益訴訟在內(nèi)的相關環(huán)境公益訴訟制度如何與之銜接的問題。有觀點認為,海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與海洋環(huán)境民事公益訴訟分屬兩項訴訟制度,相互關系還需要進一步界定?！兑?guī)定》通過將海洋環(huán)境保護法第89條和民事訴訟法第58條共同作為海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴依據(jù)予以充分銜接,明確了行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門和檢察機關作為有權(quán)提起訴訟的主體,采用“特定主體優(yōu)先起訴,特別法優(yōu)先適用”的原則,既明確了檢察公益訴訟在海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護中的制度定位,又厘清了提起公益訴訟的法律依據(jù)和起訴主體的訴訟順位。
三是明確了檢察公益訴訟在海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護領域的功能價值。《規(guī)定》明確了檢察機關可提起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件范圍,包括民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟和行政公益訴訟,涵蓋了檢察機關依法履行檢察公益訴訟職能的全部訴訟類型,有助于檢察機關通過適當途徑實現(xiàn)維護海洋環(huán)境公共利益的功能價值。第一,檢察機關提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟,有助于將海洋環(huán)境治理外部成本內(nèi)部化;第二,檢察機關提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護行政公益訴訟,有助于發(fā)揮對行政主管機構(gòu)的法律監(jiān)督職能;第三,檢察機關提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護刑事附帶民事公益訴訟,可以確保環(huán)境司法實現(xiàn)效益最大化。
為有效保護海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境,積極發(fā)揮檢察機關參與海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護的優(yōu)勢作用,筆者認為,檢察機關開展海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟應當從以下幾方面發(fā)力:
一是發(fā)揮銜接社會組織參與海洋環(huán)境公益訴訟的橋梁作用。雖然《規(guī)定》未將符合環(huán)境保護法規(guī)定條件的社會組織納入提起訴訟的主體范圍,但檢察機關的加入無疑為社會組織參與海洋環(huán)境公益訴訟搭建了重要橋梁,有助于實現(xiàn)海洋環(huán)境保護主體多元化銜接路徑。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第24條規(guī)定,檢察機關公益訴訟案件線索包括自然人、法人和非法人組織向檢察機關控告、舉報的線索,以及國家機關、社會團體和人大代表、政協(xié)委員等轉(zhuǎn)交的線索等。顯然,包括環(huán)境社會組織在內(nèi)的各主體發(fā)現(xiàn)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境受到損害或存在重大環(huán)境損害風險的線索,可以向檢察機關舉報,并配合檢察機關及時開展調(diào)查核實,協(xié)助檢察機關履行公益代表職責。目前,檢察公益訴訟辦案方式正逐步引入公開聽證、人民監(jiān)督員和專家學者參與等多種形式,為社會組織參與海洋環(huán)境公益訴訟搭建了平臺。
二是發(fā)揮檢察公益訴訟的協(xié)同作用?！兑?guī)定》將檢察機關納入訴訟主體,不僅打破了原海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門“一元主體”限制,而且通過厘清訴訟順位,明確檢察公益訴訟的職能定位,更加有效地發(fā)揮了檢察機關在訴訟中的銜接作用。司法實踐中,由于海洋環(huán)境治理的專業(yè)性和復雜性,檢察機關應充分尊重和支持海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門發(fā)揮維護公共利益的專業(yè)優(yōu)勢,同時也應發(fā)揮檢察機關維護公共利益的訴訟優(yōu)勢,在有關行政機關需要提起訴訟但存在障礙或需要支持的時候,通過參與、支持等方式幫助行政機關完成訴訟程序,更好發(fā)揮檢察公益訴訟在海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護領域的制度優(yōu)勢,共同實現(xiàn)海洋環(huán)境治理目標。
三是發(fā)揮行政公益訴訟的督促作用。海洋環(huán)境保護法第5條規(guī)定了環(huán)境保護行政主管部門、海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門等多個分工行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門,加上海警法增設的海警機構(gòu),以及海洋環(huán)境保護法第5條第6款規(guī)定的沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門,目前我國海洋環(huán)境治理仍存在“九龍治水”的現(xiàn)象。因此,檢察機關開展海洋環(huán)境行政公益訴訟,既要厘清不同行政機關的職能分工,根據(jù)公益損害事實、權(quán)力清單明確監(jiān)督對象,避免造成錯誤監(jiān)督,又要把握海洋環(huán)境污染的流動性、潛伏性和廣闊性等特點,立足雙贏多贏共贏,堅持訴前實現(xiàn)公益保護目的是最佳司法狀態(tài)的理念,發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢,由上級檢察院統(tǒng)一指揮,協(xié)調(diào)各地檢察機關和海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門共同參與,有效發(fā)揮協(xié)調(diào)和督促作用,努力實現(xiàn)共同治理最優(yōu)效果。
(作者分別為上海海事大學法學院副教授、上海市人民檢察院第二分院檢察官)
來源：正義網(wǎng)-檢察日報 作者：王慧 吳曉東
