作者：顧湘，系南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院副教授；楊騰婕，系南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院碩士；梁晨，系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士
海洋微塑料污染已導(dǎo)致世界性海域生態(tài)危機(jī)，造成巨額的經(jīng)濟(jì)損失，因此被列為“全球亟待解決的環(huán)境問題”之一。已有研究多聚焦于對(duì)海洋塑料污染的危害確認(rèn)、精細(xì)檢測(cè)、防治工具、防治重點(diǎn)等方面。很多學(xué)者也在呼吁各國將公眾參與列為海洋塑料污染治理的主要方式，稱公眾為海洋生態(tài)文明的責(zé)任人，但此方面的研究尚顯不足。在構(gòu)建和完善海洋發(fā)展環(huán)境治理的保障機(jī)制稍顯滯后的現(xiàn)實(shí)情況下，公眾參與不足或?qū)⒊蔀槲覈Ｑ笫聵I(yè)發(fā)展的短板，因此需要在政府政策引領(lǐng)下，推進(jìn)公眾參與機(jī)制的完善，從頂層設(shè)計(jì)過程中尋找治理的轉(zhuǎn)變方向。應(yīng)結(jié)合我國當(dāng)前社會(huì)治理重心下移至基層的治理理念，將海洋塑料污染治理重心逐漸向公眾參與傾斜，使公民參與治理有職、有權(quán)、有物；號(hào)召公眾從力所能及的行動(dòng)出發(fā)，樹立主人翁意識(shí)，履行保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)和責(zé)任；完善我國公眾參與機(jī)制，將海洋塑料污染治理與公眾參與有機(jī)結(jié)合。
一、完善海洋塑料污染治理公眾參與的法律體系
有法可依是公眾參與我國海洋塑料污染治理的基本保障。首先要構(gòu)建自上而下的法律體系。除了明確寫入《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》之外，應(yīng)給予地方立法機(jī)關(guān)及政府相應(yīng)權(quán)利，因地制宜的制定地方性法規(guī)及政策，為海洋塑料污染治理公眾參與提供法治環(huán)境。建立專項(xiàng)法律法規(guī)，且以實(shí)踐為基礎(chǔ)，根據(jù)各沿海地區(qū)的塑料污染實(shí)際狀況及公眾參與活動(dòng)的可行性，推進(jìn)完善海洋塑料污染治理公眾參與法制建設(shè)，建立公眾參與治理全過程的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范。其次，公眾自下而上的參與立法過程。地方性海洋塑料污染治理的法律法規(guī)制定主體雖然是相關(guān)立法機(jī)關(guān)，但應(yīng)在整個(gè)制定過程中引入公眾參與，通過草案公示、政治協(xié)商、公眾代表聽證等民主形式，讓公眾參與發(fā)言、協(xié)商和表決，增強(qiáng)立法過程的透明度，重視民意表達(dá)和取用。通過推行公眾參與海洋塑料污染治理立法全過程，切實(shí)彰顯公眾參與海洋環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，促使公眾履行海洋環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，形成自下而上反饋機(jī)制以彌補(bǔ)疏漏，使法律體系更具立體性、生動(dòng)性、科學(xué)性和可行性。
二、加強(qiáng)海洋塑料污染治理公眾參與機(jī)制建設(shè)
機(jī)制建設(shè)是長期性、根本性問題，海洋塑料污染治理公眾參與機(jī)制的建立是逐漸完備、不斷縱深的任務(wù)。首先，建立完備的治理機(jī)構(gòu)。制度及政策的制定和實(shí)施必然需要專門機(jī)構(gòu)作為載體和中介，十九屆三中全會(huì)提出推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，并給予地方機(jī)構(gòu)一定的自主權(quán)，可以根據(jù)本地的具體情況設(shè)立特色機(jī)構(gòu)。到目前為止，已經(jīng)有省份先試先行設(shè)立了具有地方特色的海洋治理機(jī)構(gòu)，如廣東省粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、山東省海洋發(fā)展委員會(huì)等，負(fù)責(zé)海洋資源開發(fā)利用及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作，海洋塑料污染治理也應(yīng)重點(diǎn)納入其中，或者成立專項(xiàng)治理小組，廣泛發(fā)動(dòng)公眾，提出卓有成效的相關(guān)對(duì)策，積極回應(yīng)公眾。其次，推進(jìn)機(jī)制建設(shè)方向的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的建設(shè)方式是“自上而下”，而“自下而上”的建設(shè)過程則更符合公眾參與機(jī)制的本質(zhì)，通過開通和完善網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)中心等線上公眾參與渠道，以及利用微博、微信公眾號(hào)等自媒體工具，以信息化手段增加信息透明度，拉近與公眾距離，激勵(lì)公眾獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。尤其是沿海地方政府，更需要建立海洋環(huán)境信息公開制度，暢通渠道，廣集民意。最后，完善公眾監(jiān)督機(jī)制。鼓勵(lì)支持公眾參與和監(jiān)督政策制定實(shí)施全過程，尤其是加強(qiáng)污染源監(jiān)控方面，相關(guān)部門及時(shí)共享及公布監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，在實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化公眾監(jiān)督能效。通過全方位公眾監(jiān)督，補(bǔ)齊制度短板，避免腐敗滋生，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者多元訴求，保持公眾參與的純潔性。
三、提高公眾主動(dòng)參與海洋塑料污染治理的意識(shí)
真正的公眾參與應(yīng)該是公眾與公共部門進(jìn)行充分的交流、協(xié)商與合作，以公共利益為目標(biāo)，超越小集團(tuán)利益、個(gè)人私利，實(shí)現(xiàn)有效的公民參與。
政府該做什么?當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)與治理的主導(dǎo)是政府。除了海洋通識(shí)教育入課本、加大日常宣傳等之外，政府應(yīng)將海洋環(huán)保工程設(shè)施向公眾開放，主動(dòng)舉辦群眾參觀環(huán)保設(shè)施的教育活動(dòng)，召集廣大民眾參與海洋環(huán)保工程建設(shè)，了解海洋環(huán)保工程的用途及運(yùn)轉(zhuǎn)情況，將封閉的環(huán)保工程設(shè)施場(chǎng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖姾Ｑ蟓h(huán)保宣傳教育活動(dòng)中心，以此來凝聚共識(shí)，消除民眾對(duì)政府海洋工程及政策的抵觸情緒；將海洋環(huán)保工程與“政務(wù)公開”相結(jié)合，形成聯(lián)系政府、專家和公民的有效網(wǎng)絡(luò)體系；同時(shí)要切實(shí)考慮民眾訴求，完善民眾利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)建設(shè)海洋塑料處理環(huán)保設(shè)施給當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻膿p失，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行協(xié)商并主動(dòng)補(bǔ)償，保障居民合法權(quán)益。在國際合作方面，2019年G20能源及環(huán)境部長會(huì)議提出創(chuàng)設(shè)“G20海洋塑料垃圾對(duì)策實(shí)施框架”,推動(dòng)信息共享及國際合作。未來我國應(yīng)建立專門對(duì)外的海洋污染治理機(jī)構(gòu)，廣邀民間環(huán)保人士加入，通過政府渠道促進(jìn)各國民眾環(huán)保共識(shí)和合作。
民眾該做什么?民眾應(yīng)積極響應(yīng)政府號(hào)召，結(jié)合自身知識(shí)、觀察和實(shí)踐提出相關(guān)政策建議，主動(dòng)樹立環(huán)保意識(shí)，遵守相關(guān)法律法規(guī)，在彰顯管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等環(huán)保權(quán)利的同時(shí)，也要肩負(fù)起保護(hù)海洋環(huán)境的責(zé)任：在日常生活中減少使用塑料制品，盡量不使用外賣塑料餐盒及餐具等一次性塑料制品，減少使用含有塑料微珠的化妝品，堅(jiān)持垃圾分類回收，真正將環(huán)保政策落到實(shí)處。
社會(huì)組織該做什么?首先，社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公眾環(huán)保意識(shí)的引導(dǎo)。社會(huì)組織具有較強(qiáng)的帶動(dòng)性，可以通過組織大型環(huán)?；顒?dòng)，進(jìn)行廣泛的社會(huì)宣傳。同時(shí)該協(xié)會(huì)還針對(duì)學(xué)生、漁民、涉海企業(yè)等社會(huì)各界人群不同需求設(shè)計(jì)不同的宣傳教育方案，提供給受眾最需要的海洋保護(hù)知識(shí)；在全國通過“未藍(lán)計(jì)劃”“藍(lán)色志愿”“海洋衛(wèi)士”等多個(gè)項(xiàng)目，從多個(gè)角度提高中國公眾海洋保護(hù)意識(shí)。其次，積極開展與國際海洋環(huán)保組織的合作。我國相關(guān)社會(huì)組織未來應(yīng)在更廣闊的領(lǐng)域與國際海洋環(huán)保組織開展實(shí)質(zhì)性合作。同時(shí)，政府應(yīng)大力支持海洋環(huán)保類社會(huì)組織的發(fā)展，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上為其行動(dòng)提供便利和保障。
文章來源：節(jié)選自《海洋塑料污染治理的公眾參與困境與出路》，原刊于《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》2021年第6期
