作者：楊越，系清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后、清華大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理研究中心研究員；陳玲，系清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授；薛瀾，系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授
一、海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系設(shè)計(jì)的內(nèi)在要求
海洋塑料垃圾及微塑料污染具有特殊性，帶來有別于陸源污染的治理困境，亦決定了治理體系設(shè)計(jì)的內(nèi)在需求。有必要在治理體系的設(shè)計(jì)上創(chuàng)新思路，才能有效開展污染治理。
污染形成機(jī)理復(fù)雜，管控情景多元，需尋求治理措施的創(chuàng)新協(xié)同。塑料污染的形成主要源于塑料廢棄物的丟棄行為隨意和處置流程失控，伴隨著“原材料生產(chǎn)-制品加工-消費(fèi)和使用-回收處置-循環(huán)利用”的產(chǎn)業(yè)過程，塑料完成了其從“塑料制品-塑料廢棄物-回收塑料-塑料垃圾-塑料污染”的角色轉(zhuǎn)變。而微塑料污染(不包含塑料纖維)的形成機(jī)理更為復(fù)雜。不僅包括來自大塊塑料經(jīng)過物理、化學(xué)和生物過程裂解的塑料顆粒，還包括來自合成紡織品洗滌、個(gè)人護(hù)理品使用、塑料粒子生產(chǎn)、輪胎磨損、城市灰塵、道路標(biāo)記等場景產(chǎn)生的塑料微粒。從上述塑料垃圾及微塑料污染的形成機(jī)理可看出遏制污染產(chǎn)生的源頭以及把控入海渠道所需要治理的情景十分復(fù)雜，因此必須尋求治理措施上的創(chuàng)新和場景間的協(xié)同。
入海遷移廣泛，責(zé)任分擔(dān)不清，需尋求治理主體的多元合作。塑料垃圾及微塑料污染的入海渠道亦十分豐富，既可以通過地表徑流和近岸海灘等陸源渠道入海，亦可以通過航運(yùn)船舶、海上作業(yè)平臺(tái)、商業(yè)捕撈及水產(chǎn)養(yǎng)殖等海源渠道入海。塑料垃圾及微塑料一旦入海，可形成漂浮、懸浮以及沉降的立體化污染，浸泡、裂解、附著、沉降等物理生物過程又使這種立體化分布具有動(dòng)態(tài)隨機(jī)性，增加了清理難度和技術(shù)成本。且海洋的連通性加之低溫、季風(fēng)、潮汐及洋流等因素造成塑料垃圾及微塑料遷移路徑復(fù)雜，無疑增加了污染治理主體間的責(zé)任分擔(dān)問題。因此，相較于其他陸源污染，入海渠道豐富、遷移路徑廣泛，加之污染外部性與海洋連通性疊加，塑料垃圾及微塑料污染的治理更需要尋求治理主體間的協(xié)作。
損害代際性顯著，治污動(dòng)力不足，需尋求治理機(jī)制的長效激勵(lì)。海洋中的塑料垃圾會(huì)造成生物纏繞、漁業(yè)減產(chǎn)等危害，微塑料更因其極易被海洋生物攝取并隨食物鏈富集傳遞，對(duì)生物體的存活率、生長發(fā)育、行為活動(dòng)、生殖狀況、基因表達(dá)等方面造成影響。目前不僅僅是海鳥、深海魚等海洋生物體內(nèi)監(jiān)測到微塑料，全球多個(gè)國家的自來水、瓶裝水、食用鹽同樣被塑料纖維污染。大量論證微塑料源匯、豐度、毒理及生態(tài)效應(yīng)的科學(xué)研究正喚醒人類對(duì)微塑料危害的認(rèn)識(shí)，激起治理海洋塑料垃圾及微塑料污染的需求。但由于微塑料在生物體內(nèi)的富集需要一個(gè)過程，隨食物鏈傳遞到人類體內(nèi)的過程和機(jī)理漫長而復(fù)雜，代際性的影響特征較為明顯，這導(dǎo)致人類為此而付出行動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足，制約了污染治理參與主體的主觀能動(dòng)性以及治理行動(dòng)的長期有效性。因此，海洋塑料垃圾及微塑料污染治理機(jī)制的設(shè)計(jì)必須考慮如何激勵(lì)更多的主體參與進(jìn)來，并且形成更為長效的治理機(jī)制。
二、我國構(gòu)建海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的對(duì)策建議
海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的建立需要充分考慮其特殊性決定的內(nèi)在需求，彌補(bǔ)現(xiàn)有治理機(jī)制、主體、對(duì)象、措施等方面的不足，最終形成控而有效的污染治理體系。為此，本文嘗試提出如下對(duì)策建議。
第一，設(shè)立跨區(qū)域跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，探索“陸海一體化的綜合防治體系”。設(shè)立跨部門的協(xié)調(diào)委員會(huì)或?qū)＜椅瘑T會(huì)，重點(diǎn)放在行動(dòng)的落實(shí)和各部門協(xié)調(diào)上，在先前基于部門的管理基礎(chǔ)上，提供一個(gè)跨部門的機(jī)制來促進(jìn)整個(gè)計(jì)劃和單個(gè)部門政策的協(xié)調(diào)，從而提升決策效率以及資源配置效率。打破單純以行政區(qū)域檢測結(jié)果作為考核指標(biāo)的弊端，逐步形成以流域、海域或城市生態(tài)群為中心的海洋垃圾與海洋微塑料綜合防治體系。
第二，從源到匯實(shí)現(xiàn)廢物的資源化再生，探索“全生命周期的廢物管理過程”。將城鄉(xiāng)廢物管理過程延伸至岸灘及近海，組織海上清潔隊(duì)，并將其納入城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng);原有“廢物的管段預(yù)防”向塑料原材料生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及塑料廢棄物的循環(huán)再利用環(huán)節(jié)延伸，從原材料生產(chǎn)階段的生物替代、制造階段的綠色設(shè)計(jì)、可持續(xù)的消費(fèi)方式、采用集中回收的方式進(jìn)行廢物管理、恢復(fù)循環(huán)再利用等方面著手，提升塑料產(chǎn)品的可重復(fù)利用率，減少塑料廢棄物的產(chǎn)生，同時(shí)改善廢棄物處置管理過程，增加廢物循環(huán)再利用，解決塑料垃圾入海前的積聚問題。
第三，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，探索“多元參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理模式”。建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)公眾綠色消費(fèi)理念，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與。在落實(shí)“企業(yè)生產(chǎn)責(zé)任延伸制”的同時(shí)，打通可再生及循環(huán)利用塑料產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬海洋垃圾與海洋微塑料污染治理的資金來源，提高塑料垃圾的回收和資源化利用率，探索企業(yè)參與海洋環(huán)境治理獲得稅收減免、綠色行為認(rèn)證、納入企業(yè)綠色信用評(píng)級(jí)、減排量核證及可抵消制度的可行性。
第四，推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)海洋命運(yùn)共同體理念，探索“全球協(xié)力的海洋污染共防共治體系”。在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)中，將協(xié)同推進(jìn)海洋垃圾與海洋微塑料污染防治作為重要議題，設(shè)計(jì)和推動(dòng)若干重要合作項(xiàng)目落地。將海洋污染防治作為推動(dòng)全球海洋治理和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容，積極參與和引領(lǐng)相關(guān)合約的踐行，主動(dòng)設(shè)計(jì)新的國際合作研究和實(shí)踐項(xiàng)目，以良好的實(shí)際行動(dòng)體現(xiàn)中國在全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的表率作用。
文章來源：節(jié)選自《尋找全球問題的中國方案:海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的問題與對(duì)策》，原刊于《中國人口?資源與環(huán)境 》2020年10期
