我國海岸線綿長，有大陸海岸線1.8萬公里、海島海岸線1.4萬公里，超過40%的人口和超過70%的城市分布在海岸帶地區(qū)，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江三角洲區(qū)域一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也以海洋作為重要依托。海洋生態(tài)環(huán)境不但是生態(tài)環(huán)境大局的關(guān)鍵一環(huán)，關(guān)系人民群眾的生產(chǎn)生活，更對沿海地區(qū)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施起到基礎(chǔ)保障作用。
黨的十八大以來，各地區(qū)各部門深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動(dòng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得重要進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。我國海洋生態(tài)環(huán)境狀況也呈現(xiàn)出整體穩(wěn)中向好的態(tài)勢，但也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，治理成效不穩(wěn)固的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，局部區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題依然突出，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的任務(wù)依然艱巨。
加快解決海灣生態(tài)環(huán)境問題是必須完成的歷史使命
我國面積超過10平方公里的海灣有150多個(gè)，海灣岸線占大陸岸線總長度的57%。海灣地區(qū)是沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)最為發(fā)達(dá)的區(qū)域，人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素的高度聚集帶來了巨大的環(huán)境壓力，海洋生態(tài)環(huán)境問題最為突出。海灣尤其是灣頂和河口區(qū)域是劣四類水體的主要分布區(qū)，遼東灣、渤海灣、萊州灣、長江口、杭州灣、珠江口等長期以來一直都是我國近岸海域的主要污染區(qū)。2019年，全國44個(gè)主要海灣中有13個(gè)還存在劣四類水體，有6個(gè)海灣生態(tài)系統(tǒng)長期處于亞健康和不健康狀態(tài)。海灣是沿海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依托和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的戰(zhàn)略要地，是海洋生態(tài)環(huán)境治理必須啃下的“硬骨頭”。
2020年是實(shí)現(xiàn)第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的收官之年，隨著全面建成小康社會(huì)，我國將踏上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新的歷史征程。面向2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國基本實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，補(bǔ)齊短板、還清欠賬，加快解決海灣生態(tài)環(huán)境問題是我們必須完成的歷史使命。海洋生態(tài)環(huán)境問題涉及陸域、流域和海域，影響因素復(fù)雜，治理難度較大，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的目標(biāo)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟須以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，加快構(gòu)建現(xiàn)代灣區(qū)環(huán)境治理體系，推進(jìn)海灣生態(tài)環(huán)境綜合治理。
現(xiàn)代環(huán)境治理體系包含兩橫一縱、七大體系。其中，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系明確了該誰管、誰來干的問題；監(jiān)管體系、市場體系、信用體系對提升環(huán)境治理效能起到規(guī)范、保障和服務(wù)的作用；政策法律法規(guī)體系則貫穿環(huán)境治理全過程、各環(huán)節(jié)，從法律法規(guī)、政策制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面支撐整個(gè)體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，是環(huán)境治理體系的頂梁柱。
相較于陸域和流域環(huán)境治理，海洋生態(tài)環(huán)境治理工作基礎(chǔ)相對薄弱，治理體系的短板更為突出。海灣生態(tài)環(huán)境涉及陸域、流域和不同行政區(qū)域，環(huán)境保護(hù)責(zé)任劃分和落實(shí)難度較大，客觀上造成了破壞海洋生態(tài)環(huán)境的“公地悲劇”不斷上演。海洋生態(tài)環(huán)境治理難度較大，回報(bào)率預(yù)期不明確，社會(huì)資本介入少，治理更多需要依靠行政力量和財(cái)政資金，市場體系不健全。另外，海洋監(jiān)測、監(jiān)管能力尤其是海上環(huán)境應(yīng)急和執(zhí)法能力還存在明顯“瘸腿”。
鑒于此，筆者認(rèn)為，要全面貫徹落實(shí)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》文件精神，牢固樹立新發(fā)展理念，牢牢把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略定力，做到方向不變、力度不減，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展不動(dòng)搖，堅(jiān)持依法治理環(huán)境污染和依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境不動(dòng)搖，堅(jiān)守生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線不動(dòng)搖。深入總結(jié)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，突出問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板，既強(qiáng)調(diào)與國家環(huán)境治理體系大格局的統(tǒng)一性，又考慮海洋生態(tài)環(huán)境的特殊性，依靠理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，突破固有的傳統(tǒng)思維定式和治理模式，構(gòu)建現(xiàn)代灣區(qū)環(huán)境治理體系，鞏固和深化污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得的成效，助推海洋生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。
總結(jié)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建現(xiàn)代灣區(qū)環(huán)境治理體系
一是在良性發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)環(huán)境持續(xù)改善。生態(tài)環(huán)境問題是發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題，最終也要依靠良性發(fā)展來解決。環(huán)境治理不能頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，而應(yīng)該從根源上找癥結(jié)、去病灶，通過轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，在良性發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)環(huán)境持續(xù)改善。沿海地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是最有能力先行解決生態(tài)環(huán)境問題的地區(qū)。廣東、浙江、上海等地在產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展轉(zhuǎn)型方面已經(jīng)取得了良好成效，浙江還率先完成了生態(tài)省試點(diǎn)建設(shè)，在實(shí)踐“兩山論”、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)方面探索出了自己的路子。其他地區(qū)尤其是環(huán)渤海地區(qū)，應(yīng)該借鑒這些先進(jìn)的理念和好的做法，通過規(guī)劃和政策引導(dǎo)，加快沿海經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，逐步淘汰落后產(chǎn)能，盡早擺脫先污染、后治理的困境。
二是構(gòu)建灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。海灣生態(tài)環(huán)境問題涉及海域、陸域、流域和不同的行政區(qū)，很多情況下海洋環(huán)境污染的責(zé)任難以劃分清楚，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的措施任務(wù)與目標(biāo)指標(biāo)難以有效銜接。因此，針對渤海灣、長江口、杭州灣、珠江口等重點(diǎn)海灣河口，應(yīng)該建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。在國家層面建立跨部委的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在省市地方層面成立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)灣區(qū)環(huán)境治理中的重大問題事項(xiàng)。充分發(fā)揮各流域海域局的作用，建立協(xié)作協(xié)商和信息通報(bào)制度，協(xié)調(diào)解決灣區(qū)左右岸和流域上下游不同行政區(qū)間的生態(tài)環(huán)境治理工作，構(gòu)建污染聯(lián)防聯(lián)治工作機(jī)制。
三是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)陸海統(tǒng)籌。新一輪國家機(jī)構(gòu)改革在國家部委層面打通了陸海生態(tài)環(huán)境管理職責(zé)，但在省市地方層面，流域管理、環(huán)境管理、海洋管理仍處于融合融入的轉(zhuǎn)型期，相關(guān)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清的問題依然存在，陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的建立仍面臨巨大挑戰(zhàn)。應(yīng)該在深入總結(jié)和進(jìn)一步做好灣長制、河長制等工作的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建跨部門的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)海灣生態(tài)環(huán)境治理的方案規(guī)劃統(tǒng)一、目標(biāo)指標(biāo)統(tǒng)一和實(shí)施落實(shí)統(tǒng)一，真正發(fā)揮相關(guān)職能部門在海灣生態(tài)環(huán)境治理方面的合力。
四是統(tǒng)籌謀劃污染防治和生態(tài)保護(hù)。海灣生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)該污染減量和生態(tài)擴(kuò)容統(tǒng)籌謀劃、雙軌并行，污染治理從源頭減量，生態(tài)修復(fù)恢復(fù)從本底擴(kuò)容。過去一段時(shí)期，國家實(shí)施了長江口、杭州灣等重點(diǎn)海域綜合治理和“藍(lán)色海灣”等重大工程，取得了明顯成效，但在統(tǒng)籌污染防治和海洋生態(tài)修復(fù)方面還存在明顯短板。2018年以來，通過實(shí)施渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，對統(tǒng)籌污染防治和生態(tài)修復(fù)進(jìn)行了卓有成效的探索，形成了很多可復(fù)制、可推廣的管理模式和技術(shù)方法。下一步，應(yīng)該在總結(jié)渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索建立國家部委層面的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，總體謀劃海灣生態(tài)環(huán)境綜合治理，打好新時(shí)代升級版污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)從海灣水質(zhì)改善向生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面提升的轉(zhuǎn)變。
五是提升灣區(qū)生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管能力。加快推進(jìn)灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管能力建設(shè)，提高海洋監(jiān)測機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)能力水平，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測人才隊(duì)伍建設(shè)，完善海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)布局。加強(qiáng)海洋應(yīng)急和執(zhí)法能力建設(shè)，補(bǔ)齊海上機(jī)動(dòng)能力短板，逐步建立政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的國家海洋環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)體系。提高灣區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管信息化水平，構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境信息化監(jiān)測體系。深入開展污染物溯源解析、污染治理、生態(tài)修復(fù)恢復(fù)等技術(shù)研發(fā)，加強(qiáng)技術(shù)產(chǎn)品的市場化轉(zhuǎn)化應(yīng)用，為灣區(qū)生態(tài)環(huán)境治理提供科技支撐。
六是實(shí)施灣區(qū)生態(tài)環(huán)境治理重大工程。“十四五”開始，采取“國家試點(diǎn)示范+地方系統(tǒng)治理”相結(jié)合的方式，分梯次推進(jìn)灣區(qū)生態(tài)環(huán)境治理。以渤海灣、杭州灣、長江口、珠江口、北部灣等重點(diǎn)灣區(qū)為引領(lǐng)示范，實(shí)施陸域—流域—海域生態(tài)環(huán)境的一體化協(xié)同治理，打造生態(tài)環(huán)境聯(lián)保共治的示范引領(lǐng)區(qū)。在國家示范和引領(lǐng)下，按照“一灣一策”原則，沿海省市地方有序推進(jìn)百余個(gè)海灣的個(gè)性化精準(zhǔn)治理，推動(dòng)解決沿海區(qū)域性的突出生態(tài)環(huán)境問題，不斷提高公眾的幸福感、獲得感和安全感，建設(shè)“水清灘凈、岸綠灣美、魚鷗翔集、人海和諧”的美麗海灣和美麗海洋。
作者：國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 王菊英
