近日，深圳市人大常委會(huì)表決通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域使用管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），《條例》將于5月1日起正式實(shí)施?！稐l例》規(guī)定除國家批準(zhǔn)建設(shè)的重大項(xiàng)目外，全面禁止圍填海。
“《條例》積極踐行保護(hù)與開發(fā)并重的理念，通過一系列制度創(chuàng)新，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)深圳海域自然資源資產(chǎn)的保護(hù)，促進(jìn)海域合理開發(fā)和可持續(xù)利用，為推動(dòng)深圳海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、加快建設(shè)全球海洋中心城市提供了制度保障。”深圳市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
困境
海洋保護(hù)與資源利用之間的矛盾日益突出
位于珠江口東岸的深圳，擁有1145平方公里海域面積和260公里海岸線，海域資源較為豐富，開發(fā)利用潛力較大。近年來，深圳履行先行先試使命，先后成為國家海洋綜合管理示范區(qū)、國家海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范市，不斷探索有利于海洋事業(yè)發(fā)展的管理體制機(jī)制。
使命當(dāng)前，深圳在加快發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、合理布局海洋開發(fā)保護(hù)空間、強(qiáng)化海域使用管理等領(lǐng)域，做出了很多有益的嘗試，并取得了一定成效。然而，伴隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，深圳海洋保護(hù)與資源利用之間的矛盾日益突出。
據(jù)我國近海海洋綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)專項(xiàng)（即“908專項(xiàng)”）表明，我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)如珠江口海域、長江口海域的開發(fā)和利用程度比較高，海域使用程度已接近其資源和環(huán)境承載力。同時(shí)，隨著各行業(yè)對(duì)近岸海域的需求量逐漸增大，海洋環(huán)境保護(hù)與海域資源開發(fā)之間的矛盾不斷凸顯。
“近年來，深圳海域使用需求增長迅速，隨著開發(fā)強(qiáng)度不斷加大，海域使用管理中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。”深圳市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人說，這些問題主要表現(xiàn)為，一是違法用海和不科學(xué)用?；顒?dòng)時(shí)有發(fā)生，海域資源和生態(tài)環(huán)境遭到破壞。二是經(jīng)營性用海仍以審批為主，海域作為稀缺資源的市場價(jià)值沒有得到充分體現(xiàn)。三是相關(guān)行政主管部門對(duì)用海管理尚未形成有效合作機(jī)制。四是海洋工程海上建筑物、構(gòu)筑物報(bào)建審批流程不規(guī)范，后續(xù)產(chǎn)權(quán)登記缺失，影響物權(quán)效力等。
現(xiàn)狀亟須改善。為嚴(yán)格規(guī)范深圳市海域使用行為，加強(qiáng)對(duì)海域自然資源資產(chǎn)的保護(hù)，當(dāng)務(wù)之急就要理順海域管理的體制機(jī)制，健全海洋資源開發(fā)保護(hù)制度，促進(jìn)海域合理開發(fā)和可持續(xù)利用。
對(duì)策一
加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù) 改善海洋環(huán)境質(zhì)量
“《條例》將具體要求和舉措落實(shí)到海域使用規(guī)劃、海岸線保護(hù)管理、海域使用權(quán)取得、海域使用管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，為推進(jìn)深圳海洋生態(tài)文明建設(shè)、發(fā)揮先行示范引領(lǐng)作用提供了立法保障。”深圳市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《條例》共8章91條，在多個(gè)方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新。
本著生態(tài)優(yōu)先的原則，《條例》創(chuàng)新了海域使用的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，將之嵌入海域使用的各個(gè)環(huán)節(jié)。明確規(guī)定涉及海域使用和海岸線利用的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相銜接，不得與其相沖突。
同時(shí)，嚴(yán)格控制影響海洋環(huán)境的陸源污染物入海，從源頭上遏制污染。《條例》規(guī)定，嚴(yán)格禁止直接向海域排放油類廢水、非法傾倒廢棄物等九類破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為，并對(duì)其設(shè)定了更為嚴(yán)格的罰則。此外，還創(chuàng)設(shè)了海洋資源調(diào)查、監(jiān)測和評(píng)估制度，以及沙灘、紅樹林、珊瑚礁資源保護(hù)制度，進(jìn)一步加大了對(duì)海域自然資源的生態(tài)治理，有利于海岸及海洋生態(tài)系統(tǒng)狀況得到穩(wěn)步提高。
據(jù)悉，在海域使用中，對(duì)沿海環(huán)境壓力最大是圍填海項(xiàng)目的實(shí)施。大面積的填海造地，將直接導(dǎo)致大片生態(tài)濕地喪失，旅游景區(qū)改觀和自然岸線遭到破壞，還將改變海洋水動(dòng)力系統(tǒng)，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不可逆或不可預(yù)知的影響。《條例》明確要求，“除國家批準(zhǔn)建設(shè)的重大項(xiàng)目外，全面禁止圍填海”。
保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)。公眾如何在海域使用管理中發(fā)揮監(jiān)督職能？《條例》給出了答案。“為更加強(qiáng)調(diào)‘公眾參與’，《條例》在規(guī)劃編制過程中，就已廣泛征求各方意見，依法舉行聽證，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。”深圳市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，“同時(shí)，《條例》還創(chuàng)新了海域使用監(jiān)督管理制度，建立了海監(jiān)綜合執(zhí)法體制、海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度以及海域使用管理社會(huì)監(jiān)督制度，積極營造共建、共治、共享的格局。”
《條例》規(guī)定，違法使用海域或者其他破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為致使公共利益受到嚴(yán)重侵害的，人民檢察院可以依法提起公益訴訟，或者支持有關(guān)社會(huì)組織依法提起公益訴訟。同時(shí)，任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)有違法使用海域或者其他破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為，有權(quán)向市海洋主管部門、市海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及各相關(guān)職能部門舉報(bào)。
對(duì)策二
健全海域使用規(guī)劃體系 優(yōu)化海域利用布局
建立健全的海域使用規(guī)劃體系，有利于全方位調(diào)控各類海洋資源的開發(fā)利用，優(yōu)化海域使用類型布局、集約利用海洋資源，最大限度地緩解海域資源供需矛盾。
“《條例》構(gòu)建了以深圳市國土空間總體規(guī)劃為統(tǒng)籌，海岸帶保護(hù)與利用等專項(xiàng)規(guī)劃為支撐，重點(diǎn)海域詳細(xì)規(guī)劃為審批依據(jù)的層次分明的規(guī)劃體系。”深圳市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人說，這是在海域使用規(guī)劃管理方面進(jìn)行的一項(xiàng)創(chuàng)新。
遵循“規(guī)劃統(tǒng)籌，先規(guī)劃、后使用”的原則，《條例》明確海域使用相關(guān)規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)納入深圳市國土空間規(guī)劃體系統(tǒng)一管理，并嚴(yán)控改變海域自然屬性或者嚴(yán)重影響海洋生態(tài)環(huán)境的用海項(xiàng)目，進(jìn)一步保障海域資源的可持續(xù)利用。
同時(shí)，《條例》以海岸帶作為陸海統(tǒng)籌的重要空間載體，進(jìn)一步強(qiáng)化海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃在海岸帶地區(qū)的引領(lǐng)和統(tǒng)籌作用，力求實(shí)現(xiàn)海岸帶地區(qū)功能布局、配套設(shè)施、道路交通等方面的協(xié)同發(fā)展。
“此次，深圳將實(shí)行海岸線分類保護(hù)制度，根據(jù)海岸線自然資源條件和開發(fā)程度，分為嚴(yán)格保護(hù)、限制開發(fā)和優(yōu)化利用三個(gè)類別，并明確深圳自然岸線保有率控制目標(biāo)為不低于40%，不能滿足自然岸線占補(bǔ)平衡要求的建設(shè)項(xiàng)目用海申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。”該負(fù)責(zé)人說，“這是加強(qiáng)海岸線資源保護(hù)、促進(jìn)海域合理利用的重大舉措。”
對(duì)策三
加強(qiáng)海域使用管理 規(guī)范海域使用秩序
此次，《條例》創(chuàng)新了海域使用權(quán)出讓制度，規(guī)定將公共設(shè)施項(xiàng)目、重大建設(shè)項(xiàng)目等用海項(xiàng)目納入申請(qǐng)批準(zhǔn)目錄。同時(shí)，進(jìn)一步明確了海域使用權(quán)取得的具體情形，屬于目錄所列情形的用海項(xiàng)目，可以通過批準(zhǔn)申請(qǐng)方式出讓海域使用權(quán)，其他用海項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依法采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓海域使用權(quán)。
“該制度的建立，進(jìn)一步強(qiáng)化了海域使用管理，保證更加科學(xué)、合理和有序地使用海域資源，有利于規(guī)范海域使用秩序，實(shí)現(xiàn)依法用海、依法管海。”該負(fù)責(zé)人表示。
為防止海域和岸線資源過度開發(fā)，《條例》專門規(guī)定了海域使用權(quán)出讓的負(fù)面清單，明確規(guī)定不符合深圳市國土空間規(guī)劃和有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要求、可能破壞海域資源、環(huán)境、自然景觀和生態(tài)平衡且無法采取充分有效預(yù)防或補(bǔ)救措施等七種情形不得出讓海域使用權(quán)。
同時(shí)，考慮到實(shí)踐中政府公共用海的公共屬性以及特殊情形下用海的緊迫性，《條例》將“建設(shè)、維護(hù)公共航道和錨地；建設(shè)防波堤、擋潮閘等公共防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施；市、區(qū)人民政府相關(guān)主管部門開展海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動(dòng)；為重大項(xiàng)目和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)臨時(shí)輔助性設(shè)施且在12個(gè)月內(nèi)自行拆除并恢復(fù)原狀的”這四種情形明確為無須辦理海域使用權(quán)的用海情形，并要求該類用海情形應(yīng)當(dāng)劃定管理范圍并簽訂管理協(xié)議，以明確管理責(zé)任人及管理責(zé)任。
對(duì)此，深圳市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，通過建立歸屬清晰、權(quán)屬明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的海域使用權(quán)制度，將為海域自然資源合理開發(fā)、有效保護(hù)和嚴(yán)格監(jiān)管提供保障。
從海洋工程質(zhì)量安全管理要求出發(fā)，《條例》創(chuàng)新設(shè)立了海洋工程建設(shè)管理制度，新設(shè)了海洋工程規(guī)劃許可、消防設(shè)計(jì)審核、施工許可等幾類必要的許可事項(xiàng)。同時(shí)，規(guī)定要進(jìn)一步加強(qiáng)海洋工程竣工驗(yàn)收管理，竣工后的建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)委托開展竣工測繪，并向市規(guī)劃資源部門申請(qǐng)規(guī)劃驗(yàn)收。未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不予辦理產(chǎn)權(quán)登記，不得投入使用。
行動(dòng)
明確流程 推動(dòng)《條例》順利銜接
《條例》自5月1日起正式施行。那么，近期的海域使用管理工作將如何開展？深圳市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人給出了答案。
“為做好時(shí)間節(jié)點(diǎn)前后的工作銜接，在5月1日《條例》正式施行以前，相關(guān)用海項(xiàng)目審批等可按照《海域使用管理法》《海域使用權(quán)管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行辦理。”該負(fù)責(zé)人表示，“同時(shí)，目前市規(guī)劃和自然資源局已就市管用海項(xiàng)目的審批程序，著手制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，并編制市管用海項(xiàng)目審查審核操作指引，從用海的前期申請(qǐng)準(zhǔn)備、審查審核以及后續(xù)服務(wù)等各個(gè)階段，對(duì)項(xiàng)目用海的審批流程和材料要求進(jìn)行明確，為用海項(xiàng)目審批的銜接提供技術(shù)指引和政策保障。”
另一方面，為推進(jìn)《條例》的順利實(shí)施，深圳市規(guī)劃和自然資源局還將從4個(gè)方面嚴(yán)格規(guī)范海域使用行為，強(qiáng)化海域自然資源資產(chǎn)的保護(hù)。
一是全面提升海洋生態(tài)資源保護(hù)水平。建立海洋資源調(diào)查、監(jiān)測和評(píng)估制度，對(duì)海洋資源和生態(tài)狀況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。組織沙灘、紅樹林、珊瑚礁資源調(diào)查與評(píng)估，建立并及時(shí)更新資源管理檔案，進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)和管理。
二是規(guī)范海域使用權(quán)的取得和審批管理制度。制定申請(qǐng)批準(zhǔn)用海目錄，構(gòu)建海洋工程建設(shè)審批許可制度，完善海洋工程建設(shè)審批管理規(guī)范，編制深圳市重點(diǎn)海域詳細(xì)規(guī)劃，探索制定項(xiàng)目用海規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則。
三是完善海域資源市場化配置機(jī)制。制定海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣及掛牌出讓規(guī)則。深化海域定級(jí)，制定海域使用權(quán)出讓合同范本。
四是優(yōu)化海域使用管理機(jī)制。針對(duì)《條例》規(guī)定的四類無須取得海域使用權(quán)的情形，建立海域使用管理范圍制度，制定海域使用管理范圍劃定辦法。
2019年8月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》中，賦予深圳“可持續(xù)發(fā)展先鋒”的戰(zhàn)略定位，明確要求深圳堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌，嚴(yán)守生態(tài)紅線，保護(hù)自然岸線，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，構(gòu)建城市綠色發(fā)展新格局。“我們將繼續(xù)積極貫徹《意見》精神，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，促進(jìn)海域使用可持續(xù)發(fā)展，為深圳打造人與自然和諧共生的美麗中國典范貢獻(xiàn)力量。”深圳市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。（孫安然）
