隨著世界政治經(jīng)濟(jì)格局的變化，各類(lèi)新型治理主體與不同發(fā)展程度國(guó)家政府參與治理的能力與意識(shí)的變化，使得以多方共治為理念的全球主義理論不斷深化。全球海洋公域治理面臨著保護(hù)及合理開(kāi)發(fā)海洋資源、控制海洋污染源、打擊海上安全威脅諸多挑戰(zhàn)，而現(xiàn)存的治理體制仍然是由少數(shù)國(guó)家主導(dǎo)，新興經(jīng)濟(jì)體及發(fā)展中國(guó)家、國(guó)際政府間組織、國(guó)際非政府組織、跨國(guó)公司對(duì)海洋公域治理的潛在作用則被忽視，亟需成立一個(gè)以全球海洋公域?yàn)橹卫韺?duì)象的國(guó)際組織。
治理主體類(lèi)型
在海洋公域治理實(shí)際進(jìn)程中，各種不同性質(zhì)、處在不同結(jié)構(gòu)層次的治理主體在海洋公域治理體系下共同作出選擇，呈現(xiàn)出多方共同博弈的復(fù)雜局面。海洋公域的多方治理主體主要分4類(lèi)：主權(quán)國(guó)家政府、國(guó)際政府間組織、國(guó)際非政府組織、跨國(guó)公司。
在對(duì)世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)、安全管理上，各主權(quán)國(guó)家政府，特別是處在國(guó)際體系權(quán)力高地的大國(guó)政府仍占據(jù)主導(dǎo)。出于各國(guó)對(duì)公海權(quán)益的爭(zhēng)取，政府作為海洋政策的制定者與執(zhí)行者，是海洋公域治理的基本主體。諸如海洋資源開(kāi)發(fā)、打擊公海犯罪與實(shí)施公海搜救等治理行動(dòng)只有主權(quán)國(guó)家才有實(shí)力參與。
國(guó)際政府間組織在參與海洋公域治理時(shí)，在相關(guān)條約和宗旨的范圍內(nèi)，享有獨(dú)立的治理地位，不受主權(quán)國(guó)家權(quán)力管轄。國(guó)際政府間組織同各主權(quán)國(guó)家一樣，在海洋公域治理中起主導(dǎo)作用。在國(guó)際政府間組織中，聯(lián)合國(guó)作為全球性組織，在推進(jìn)全球海洋公域治理方面意義重大。聯(lián)合國(guó)下設(shè)的環(huán)境規(guī)劃署、開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、糧食與農(nóng)業(yè)組織、海洋法管理部門(mén)法律事務(wù)辦公室等組織各自發(fā)揮職能，并在“海洋與沿海區(qū)域網(wǎng)絡(luò)”（UN-Oceans）協(xié)調(diào)管理下，在維護(hù)公域生物多樣性與可持續(xù)發(fā)展方面做出努力。除了全球性組織，區(qū)域性國(guó)際組織通過(guò)對(duì)海洋公域進(jìn)行空間劃分，對(duì)不同海域的不同問(wèn)題進(jìn)行治理。參與公域治理的區(qū)域性國(guó)際組織有印度洋金槍魚(yú)委員會(huì)、北極理事會(huì)等。但區(qū)域性組織會(huì)割裂海洋公域的整體性，形成各海域各自為政的局面，加劇了治理的碎片化。
作為海洋公域治理的利益相關(guān)者，國(guó)際政府間組織和其他公民社會(huì)團(tuán)體，通過(guò)積極動(dòng)員公眾對(duì)國(guó)際協(xié)議的支持，成為國(guó)際合作背后的強(qiáng)大推動(dòng)力量。海洋公域作為公共物品，在低排他性和低競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈下，很難由市場(chǎng)和國(guó)家充分提供，這使得國(guó)際非政府組織在治理和為社會(huì)目的創(chuàng)造價(jià)值方面的作用不可替代。目前，參與海洋公域治理的國(guó)際非政府組織有維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理委員會(huì)、國(guó)際海洋保護(hù)及海岸清理組織等，治理極地海域的因紐特人北極圈理事會(huì)、南極研究科學(xué)委員會(huì)等。國(guó)際非政府組織具備組織能力、專(zhuān)業(yè)能力和政策影響力，在未來(lái)參與海洋公域治理中具有更大潛力。此外，國(guó)際非政府組織在解決主權(quán)國(guó)家不方便出面的海洋公域治理問(wèn)題時(shí)作用明顯。
跨國(guó)公司作為私營(yíng)部門(mén)在海洋公域治理中發(fā)揮力量。雖然跨國(guó)公司不能像政府一樣強(qiáng)制執(zhí)行公民權(quán)利，但是其已經(jīng)成為重要的政治行為者。通過(guò)跨國(guó)公司政治參與，一些公司制定了滲透行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，并改變所有參與者的規(guī)則，達(dá)到了治理的目的。同時(shí)，跨國(guó)公司也受?chē)?guó)際組織的協(xié)調(diào)管理，以合理開(kāi)發(fā)利用海洋公域的生物資源與空間資源，實(shí)現(xiàn)海洋公域多方治理。目前，參與全球海洋公域治理的跨國(guó)公司包括遠(yuǎn)洋漁業(yè)巨頭、海上油氣巨頭與遠(yuǎn)洋航運(yùn)巨頭等。
多方治理的現(xiàn)實(shí)困局
從海洋公域治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，多方治理全球海洋公域面臨兩大實(shí)際困局。
第一，目前參與海洋公域治理的多方受到治理范圍、治理目標(biāo)、治理內(nèi)容不同等多種條件制約，很難實(shí)現(xiàn)協(xié)同處理問(wèn)題。各方依賴(lài)不同路徑進(jìn)行治理，難免存在治理重疊或缺位。
對(duì)于海洋區(qū)域的資源開(kāi)發(fā)，除了國(guó)際海底區(qū)域的資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)受?chē)?guó)際海底管理局的直接管理，眾多海洋資源的開(kāi)發(fā)呈多方共同管理，存在潛在的治理沖突。如印度洋公域的漁業(yè)資源，不僅受印度洋金槍魚(yú)委員會(huì)等國(guó)際政府組織的管理，還受如海洋管理委員會(huì)等非政府組織的管理干預(yù)。在南極、北極等特殊公域，資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)還會(huì)由于公域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)兩類(lèi)治理目標(biāo)的沖突，造成治理行為的重疊。對(duì)于公域的生態(tài)環(huán)境修復(fù)，遠(yuǎn)離海洋公域的國(guó)家與臨近海洋公域的國(guó)家面臨著不同的環(huán)境治理需求。調(diào)和這種矛盾，促使所有開(kāi)發(fā)利用全球海洋公域的國(guó)家共同治理公域環(huán)境顯得十分必要。
第二，目前國(guó)際非政府組織在海洋公域治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)較弱，在實(shí)際治理工作中參與度低。例如，對(duì)于海洋航運(yùn)安全，國(guó)際海事組織雖直接負(fù)責(zé)海上航運(yùn)相關(guān)法律制定，但在具體安全治理行動(dòng)上，實(shí)際的警備巡邏仍需各主權(quán)國(guó)家或國(guó)際刑警組織等執(zhí)行。索馬里海域等海洋公域的附近國(guó)家還存在領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端，地緣政治問(wèn)題使各方在治理時(shí)難以形成多方認(rèn)同，導(dǎo)致國(guó)際聯(lián)合打擊海盜行為不力。
對(duì)策建議
就上述全球海洋公域治理的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)亟需成立一個(gè)以全球海洋公域?yàn)橹卫韺?duì)象的國(guó)際組織，專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)全球海洋公域治理中所存在的各類(lèi)實(shí)際問(wèn)題。其可以效仿“海洋與沿海區(qū)域網(wǎng)絡(luò)”UN-Oceans，構(gòu)建起海洋公域多方治理的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各方在具體治理時(shí)的相關(guān)權(quán)責(zé)，最大程度上避免各方在治理過(guò)程中出現(xiàn)沖突與缺位，保證海洋公域治理的有效性。此外，國(guó)際社會(huì)需增大對(duì)致力于海洋公域治理的國(guó)際非政府組織的認(rèn)可度，增大其在治理行動(dòng)中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，發(fā)揮非政府組織在海洋公域治理中的應(yīng)有作用。
（作者單位系中國(guó)海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）
