當(dāng)前，全球海洋治理面臨來自生態(tài)環(huán)境惡化、人類活動強(qiáng)度增加和氣候變化影響加劇的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，受到國際政治環(huán)境的影響，面臨治理能力和水平無法匹配不斷增長的治理需求等問題。面對復(fù)雜的治理問題和碎片化的治理行動，伙伴關(guān)系作為一種新型治理模式，成為構(gòu)建國際、區(qū)域、國家、地方多層級聯(lián)動的，政府、非政府主體積極互動的一體化海洋治理的關(guān)鍵途徑，是補(bǔ)充、聯(lián)合和加強(qiáng)政府主體責(zé)任和政府間主體責(zé)任的重要手段。此前本報刊登作者文章，闡述全球海洋治理的現(xiàn)狀，分析其挑戰(zhàn)；本文，作者結(jié)合全球海洋治理體系的變革和海洋可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的演變，對處于全球海洋治理網(wǎng)絡(luò)中的藍(lán)色伙伴關(guān)系的定位、意義和貢獻(xiàn)進(jìn)行探討。
海洋治理中的伙伴關(guān)系
2012年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展會議（又稱里約+20會議）以來，多利益攸關(guān)方伙伴關(guān)系成為國際社會高度重視的發(fā)展途徑。以聯(lián)合國為主的國際組織發(fā)起了締結(jié)各類伙伴關(guān)系的倡議和行動，為多元治理主體尤其是非政府行為體提供了參與全球治理的途徑和機(jī)會。
在海洋領(lǐng)域，以海洋垃圾、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、綜合管理為主題的伙伴關(guān)系發(fā)展迅速，通過促進(jìn)主體間廣泛的溝通和協(xié)作，形成一種非正式治理模式，對政府間治理起到了支持、補(bǔ)充和促進(jìn)落實(shí)的作用。例如，聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)起的海洋垃圾伙伴關(guān)系、第三屆聯(lián)合國小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展會議發(fā)起的小島嶼發(fā)展中國家（以下簡稱小島國）全球伙伴關(guān)系、東亞海海洋環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃等都為相關(guān)領(lǐng)域治理問題提供了卓有成效的解決方案，促進(jìn)了全球治理理念的推廣和行動的發(fā)展。
海洋治理與可持續(xù)發(fā)展
海洋治理與可持續(xù)發(fā)展是一對緊密聯(lián)系的概念，這種聯(lián)系反映在以《聯(lián)合國海洋法公約》為代表的海洋治理規(guī)則與可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程之間的交織影響。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議（又稱里約會議）正式確立了可持續(xù)發(fā)展作為全球環(huán)境與發(fā)展的基本原則，可持續(xù)發(fā)展成為引領(lǐng)包括海洋在內(nèi)的各領(lǐng)域發(fā)展和合作的指導(dǎo)原則。2012年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展會議對海洋給予了更高程度的重視，不僅把海洋作為七個主題領(lǐng)域之一，并且將海洋作為成果文件《我們希望的未來》中的一個重點(diǎn)行動領(lǐng)域。2015年聯(lián)合國通過的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（簡稱《2030年議程》），把海洋列為17個全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一，進(jìn)一步反映出海洋議題在可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中的主流化和固定化。2017年6月，聯(lián)合國召開了支持落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14會議（簡稱聯(lián)合國海洋大會），這是聯(lián)合國首次針對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)單目標(biāo)的實(shí)施召開高層級政府間會議，代表著海洋治理與可持續(xù)發(fā)展的高度融合，標(biāo)志著海洋可持續(xù)發(fā)展理念的進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。
自1992年以來，可持續(xù)發(fā)展與海洋治理的聯(lián)系愈加密切，國際社會對海洋的認(rèn)知重點(diǎn)從其自然屬性擴(kuò)展到社會經(jīng)濟(jì)屬性，海洋不再被單純認(rèn)為是自然環(huán)境的一部分，而是人類社會獲取可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長和社會公平進(jìn)步的保障。作為可持續(xù)發(fā)展的單領(lǐng)域，海洋治理越來越多地與減貧、增長和就業(yè)等國際治理核心議題相聯(lián)系，逐步向可持續(xù)發(fā)展的核心議題靠攏。
可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系的發(fā)展歷程
可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系是指由政府、政府間組織、主要群體和其他利益攸關(guān)者，為實(shí)施政府間協(xié)商形成的發(fā)展目標(biāo)和承諾，而自愿采取的多利益攸關(guān)方倡議?？沙掷m(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系，一經(jīng)提出，就與落實(shí)政府間承諾的目的緊密聯(lián)系在一起。
1992年里約會議首次使用了“可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系”的表述，主要強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)非政府組織對可持續(xù)發(fā)展事務(wù)的參與。隨著科學(xué)界、社區(qū)、主要群體等各類主體參與治理程度的加深，2012年里約+20會議提出“重振全球伙伴關(guān)系”的倡議，并且擴(kuò)展了參與伙伴關(guān)系的主體范疇，呼吁“加強(qiáng)公民社會和其他利益相關(guān)者對國際論壇的有效參與和貢獻(xiàn)”。2015年，全球伙伴關(guān)系被正式確立為可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施途徑之一?；锇殛P(guān)系是《2030年議程》的核心精神和重要組成要素。
經(jīng)歷了20余年的發(fā)展，伙伴關(guān)系成為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具，其含義也從“公私伙伴關(guān)系”“政府-非政府組織伙伴關(guān)系”等相對狹義的概念發(fā)展成為包含各類利益相關(guān)者，促進(jìn)國際、國家、地方和社區(qū)各層面多主體合作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系的提出和演變與全球治理的發(fā)展趨勢高度切合，反映出國際和區(qū)域治理的理論和實(shí)踐越來越注重廣泛、堅實(shí)的社會參與，以及跨部門和跨領(lǐng)域的密切合作。
伙伴關(guān)系在全球海洋治理中的作用
作為靈活、包容、形式多樣的合作模式，伙伴關(guān)系可以提供寬泛的協(xié)作框架，以論壇、工作組、示范區(qū)等方式吸納地方政府和社會組織參與治理事務(wù)，并與國際組織互動，推進(jìn)建立多元化治理模式。
伙伴關(guān)系是提高地方政府和地方社區(qū)能力建設(shè)，促進(jìn)其落實(shí)國際承諾和國家政策的重要工具。海洋治理失效的根源之一是治理問題的分散化和主體間合作機(jī)制的缺乏。盡管當(dāng)前海洋治理體制中建立了針對各類問題的政府間磋商和合作機(jī)制，制定了相關(guān)國際協(xié)定并將其轉(zhuǎn)換為國內(nèi)政策，但海洋治理的有效實(shí)施還依賴于行業(yè)主體、地方社區(qū)和其他利益相關(guān)者的積極配合和全面履行責(zé)任。
事實(shí)上，在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域有很多成功的伙伴關(guān)系案例。發(fā)起于1993年的東亞海海洋環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃，在過去25年中與12個東亞和東南亞國家政府締結(jié)伙伴關(guān)系，在各國地方層面設(shè)立了近60個平行示范區(qū)，推行了“跨部門、跨領(lǐng)域”的海岸帶綜合管理模式。由此，東亞海海洋環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃將“海岸帶綜合管理”這一先進(jìn)管理理念和國際政治承諾，轉(zhuǎn)化成為可以落地實(shí)施的政策，轉(zhuǎn)換成為地方利益相關(guān)者的責(zé)任和權(quán)利，有效促進(jìn)了地方對國際理念的響應(yīng)和落實(shí)。
伙伴關(guān)系還有力地促進(jìn)了科學(xué)界和非政府組織等非政府治理主體對治理進(jìn)程的參與?？茖W(xué)界在新興環(huán)境問題的形成過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。微塑料、酸化、生物多樣性退化等海洋環(huán)境問題的識別、界定和干預(yù)都是以科學(xué)為證據(jù)的，科學(xué)研究的重要發(fā)現(xiàn)直接推動了相關(guān)議題的形成和擴(kuò)散。非政府組織活躍在與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各個領(lǐng)域，盡管并不具有在政府間國際談判中的表決權(quán)，但在很多進(jìn)程中被賦予發(fā)言權(quán)，通過提供咨詢意見影響相關(guān)議題的進(jìn)展。
伙伴關(guān)系是動員財政資源的有力手段。2017年6月，聯(lián)合國海洋大會期間，各國政府、國際組織和利益相關(guān)者在會議平臺登記了超過1300個伙伴關(guān)系/自愿承諾，調(diào)動的財政資源達(dá)到254億美元。
近年來，伙伴關(guān)系的一個突出特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)對弱勢群體的關(guān)注和照顧，注重發(fā)展的公平性?！?030年議程》的核心精神之一就是“不讓任何一個人掉隊(duì)”，強(qiáng)調(diào)發(fā)展必須滿足最弱勢最貧困群體的需求。關(guān)于海洋的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14中提出：增加小島國和最不發(fā)達(dá)國家從海洋中獲取經(jīng)濟(jì)收益的能力；通過培養(yǎng)研究能力和轉(zhuǎn)讓海洋技術(shù)增加海洋生物多樣性對小島國和最不發(fā)達(dá)國家發(fā)展的貢獻(xiàn)；確保小規(guī)模個體漁民獲取海洋資源和市場準(zhǔn)入的機(jī)會。
藍(lán)色伙伴關(guān)系及其對全球海洋治理的貢獻(xiàn)
構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系是中國響應(yīng)2030年議程的重要舉措
在全球海洋治理動力不足的情況下，作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，中國積極承擔(dān)國際責(zé)任，提出構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系的倡議。2017年以來，中國與葡萄牙、歐盟、塞舌爾就建立藍(lán)色伙伴關(guān)系簽署了政府間文件，并與相關(guān)小島嶼國家就建立藍(lán)色伙伴關(guān)系達(dá)成共識。過去五年來，中國與世界主要海洋國家合作進(jìn)一步深化。通過構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系，中國在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、海洋環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、海洋科技合作等領(lǐng)域與合作伙伴加強(qiáng)協(xié)作和協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)全球海洋治理體系的完善。
中國高度重視2030年可持續(xù)發(fā)展議程，中國政府提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念與2030年可持續(xù)發(fā)展議程提出的人類、地球、繁榮、和平、伙伴的五大理念相融相通。中國政府在《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》中提倡建立全方位的伙伴關(guān)系，支持各國政府、私營部門、民間社會和國際組織廣泛參與全球發(fā)展合作，實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效。
中國政府提出的藍(lán)色伙伴倡議是在海洋這一全球治理的具體領(lǐng)域踐行構(gòu)建全方位伙伴關(guān)系總體思路的有力舉措，也是促進(jìn)在海洋領(lǐng)域落實(shí)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要途徑。藍(lán)色伙伴關(guān)系具有開放包容、具體務(wù)實(shí)和互利共贏的特點(diǎn)，與聯(lián)合國所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系在內(nèi)涵和理念上高度契合。中國所倡導(dǎo)的藍(lán)色伙伴關(guān)系緊密切合《2030年議程》所提倡的“不讓任何一人掉隊(duì)”和“盡力幫助落在最后面的人”的精神和理念，切實(shí)服務(wù)于建立更加公正、合理和均衡的全球海洋治理體系。
構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系是強(qiáng)化海洋治理制度的重要途徑
全球海洋治理面臨的一個主要障礙是治理主體缺乏合作動力，難以就治理規(guī)則達(dá)成共識。而藍(lán)色伙伴關(guān)系的構(gòu)建有利于搭建國家政府、國際組織和其他主體之間的合作平臺，就海洋治理面臨的重要問題開展溝通交流，促進(jìn)各方在主要治理議題和進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。
目前，中國建議藍(lán)色伙伴關(guān)系的重點(diǎn)領(lǐng)域包括海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋科技創(chuàng)新、海洋能源開發(fā)利用、海洋生態(tài)保護(hù)、海洋垃圾和海洋酸化治理、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海島保護(hù)和管理、海水淡化、南北極合作以及與之相關(guān)的國際重大議程談判。藍(lán)色伙伴關(guān)系的合作領(lǐng)域覆蓋了海洋環(huán)保、防治減災(zāi)和極地事務(wù)等全球海洋治理的重要問題，伙伴關(guān)系的構(gòu)建將切實(shí)增進(jìn)伙伴方對于全球海洋治理問題的理解和共識，并為開展聯(lián)合治理行動提供支撐。
構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系是加強(qiáng)科學(xué)研究、促進(jìn)交流的支撐
充分的科學(xué)研究是海洋治理尤其是海洋環(huán)境治理的基礎(chǔ)。環(huán)境政策的制定，往往依賴于最佳科學(xué)證據(jù)以及對科學(xué)證據(jù)中不確定性的評估。全球海洋治理相關(guān)政策的制定和實(shí)施對海洋科學(xué)研究的條件和水平提出了更高要求，公海保護(hù)區(qū)、漁業(yè)管理、環(huán)境影響評價等管理手段都需要科學(xué)證據(jù)的支撐和指導(dǎo)。持續(xù)加強(qiáng)海洋科學(xué)研究，提高科學(xué)研究的政策相關(guān)性是提高全球海洋治理水平的重要環(huán)節(jié)。
科研機(jī)構(gòu)是構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系的重要主體。一方面，藍(lán)色伙伴關(guān)系的構(gòu)建將有利于鼓勵伙伴國家間的聯(lián)合科學(xué)研究活動，促進(jìn)科研成果的交流共享，為海洋治理提供科學(xué)信息。另一方面，通過構(gòu)建科研機(jī)構(gòu)與政府、非政府組織之間的常態(tài)化合作平臺，藍(lán)色伙伴關(guān)系將促進(jìn)科學(xué)家與政策制定者之間的有效交流，形成科學(xué)—政策良性互動的氛圍，既有利于產(chǎn)生基于充分科學(xué)依據(jù)的政策建議，又鼓勵科研機(jī)構(gòu)圍繞政策優(yōu)先領(lǐng)域制定前瞻性科學(xué)課題。
建立藍(lán)色伙伴關(guān)系，中國與相關(guān)國家、組織的海洋領(lǐng)域合作將得到進(jìn)一步整合和加強(qiáng)，共同服務(wù)于全球海洋的保護(hù)和可持續(xù)利用。（朱璇 賈宇）
（作者單位系自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，本文首次刊登于《太平洋學(xué)報》第27卷第1期，此為部分摘登）
